GT Suppression de la RPP: la DGFIP coauteure, complice ou simple spectatrice de la suppression d'une garantie du contrôle de régularité de l'usage de l'argent public?

Suppression de la RPP : la DGFIP coauteure, complice ou simple spectatrice de la suppression d’une garantie du contrôle de régularité de l’usage de l’argent public ?

Avec un empressement qui interpelle, ce Gouvernement veut aller très vite et mettre un terme au régime de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public. L’observateur peu averti, pourrait s’interroger. Pourquoi donc se précipiter pour mettre en musique une réforme de prime abord très technique avant la fin du quinquennat ?

Ce serait méconnaître le sens profond de ce que vous êtes chargés de nous présenter à grands traits aujourd’hui.

Commanditée par le comité néo-libéral Action publique 2022, cette réforme participe de la volonté de mettre à bas la spécificité de la gestion publique. C’est une étape supplémentaire du démantèlement de l’administration publique, préalable nécessaire à la suppression du principe démocratique de séparation des ordonnateurs et des comptables. Dès lors que le régime de responsabilité des ordonnateurs et des comptables sera unifié et que vous aurez avancé encore un peu plus dans la confusion de leurs tâches, services facturiers et maintenant services communs de la recette, compte financier unique… il n’y aura plus qu’à supprimer un principe qui sera dépourvu de toute consistance juridique et organique.

Vous n’avez pas réussi à vendre vos agences comptables... Problème de marketing... Qu’à cela ne tienne… Au nom de la simplification, du pragmatisme et de l’économie de moyens, bientôt l’intégralité de la fonction comptable et financière assurée par la DGFIP sera abandonnée aux collectivités qui pourront bien sûr, la déléguer à des entités privées. S’agissant des services de l’État, il ne restera que des agences qui internaliseront également leur fonction comptable et financière. Avec un bon système d’informations, la centralisation comptable ne devrait pas être insurmontable.

Il ne s’agit là pas de science-fiction. Tout ceci est déjà écrit dans le rapport CAP 2022. Il suffit de le lire. Il n’est pas besoin de s’interroger sur ce que vous allez proposer. Vous travaillez à la manière des moines copistes dupliquant consciencieusement le manuscrit. La seule incertitude qui demeure c’est le calendrier. Combien de temps allez-vous mettre pour tout décliner ? Tout dépendra bien sûr de l’évolution politique…Jusqu’ici tout va bien pourrait-on entendre…

L’objectif ultime de vos inspirateurs est de liquider toute forme de service public. Ce qui présentera à leurs yeux un double intérêt : créer de nouveaux marchés forts juteux, car si les services publics disparaissent, les besoins de la population demeurent. Vendre des prestations aux usagers solvables et un service très résiduel pour les personnes sans ressource…  Et si les services publics disparaissent, plus besoin de les financer. L’impôt honni pourra être réduit à sa portion la plus congrue…

Qu’on ne se méprenne pas, il n’est pas question pour nous de sacraliser la RPP. Les modalités de cette dernière sont très loin d’être satisfaisantes. Car oui la logique réparatrice initiale peut conduire à prononcer des débets astronomiques à la charge de comptables publics dans l’impossibilité de les rembourser impliquant la remise gracieuse. Oui le prononcé de débets pour des irrégularités formelles, dépourvues de conséquences financières pour la collectivité, est inapproprié. Oui l’insuffisance des contrôles est d’abord la responsabilité de l’administration qui ne donne pas aux comptables les moyens humains de réaliser les diligences nécessaires. Oui nombre de manquements constatés résultent de fautes délibérées de l’ordonnateur, non détectées par le comptable. Oui la crainte de la mise en jeu de la responsabilité conduit les comptables et leurs équipes à consacrer beaucoup de temps à des poursuites sur des créances manifestement compromises pour justifier de leur irrécouvrabilité.

Mais ces travers résultent bien plus de l’attitude de l’administration et du juge des comptes que du principe lui-même. La réforme de 2011 a d’abord confondu logique restitutive et logique répressive. Introduisant la notion de préjudice financier, elle a ensuite été vidée de sa substance par la Cour des comptes qui a continué à voir des manquements avec préjudice dans de simples irrégularités formelles…

Une réforme est sans aucun doute souhaitable, mais comme toute réforme qui vise à améliorer et non à désintégrer, elle implique de réunir l’ensemble des protagonistes et de discuter ensemble, en toute transparence, des solutions envisageables afin de choisir la plus appropriée.

Ce n’est, comme d’habitude, pas la solution qui a été préférée. Mais c’est assez rationnel au vu de l’objectif poursuivi.

Nous ne discutons pas de la légitimité de l’idée consistant à vouloir, en soi, remettre en cause la séparation ordonnateur comptable, et le principe même de la gestion publique.  C’est une idée que nous combattons avec force car pour nous la gestion publique et le service public présenteront toujours une spécificité irréductible. Nous rejoignons sur ce point la Cour des comptes pour laquelle la sécurité conférée par la séparation des ordonnateurs et des comptables apparaît particulièrement opportune s’agissant de deniers publics, dont les gestionnaires ne sont que dépositaires et non pas détenteurs ou propriétaires…

Non ce qui est détestable, c’est la manière d’avancer masqués. Mais de manière si grossière, car en réalité rien n’est véritablement caché, que cela en devient vexant pour celles et ceux qui prennent encore la peine de vous observer, de vous lire et de vous écouter…  Ne faisons pas offense à l’ancien premier ministre et à ses maîtres à penser qui lui ont susurré à l’oreille son programme de gouvernement. Il avait explicitement exposé son ambition en 2018 : supprimer la séparation organique ordonnateur-comptable.

Si vous êtes professionnellement contraints de porter la parole officielle, faites-nous au moins grâce des mensonges… la vérité par omission… Ca doit exister quelque part !

I Quelle est l’utilité de ce groupe de travail ?

Nous l’avions sollicité. Mais même s’il est très agréable de vous rencontrer, vous avez sans doute à faire et nous aussi. La réponse à la question ne figure pas dans les documents que vous nous avez fournis. Il n’y a pas la moindre information nouvelle par rapport à celles que vous avez diffusées en septembre dans le réseau. Vous avez rejeté la demande bienvenue de report de nos camarades en nous objectant notre volonté de tenir ce groupe de travail avant que le Conseil d’Etat ne se prononce sur son contenu. Pourquoi ? Attendez-vous nos suggestions pour modifier le projet ?

Les choses ont-elles évoluées depuis septembre ? Pourquoi le projet d’ordonnance ne figure pas dans les documents ? Nous sommes donc suspendus à vos lèvres et attendons une présentation orale un peu plus consistante que la teneur des documents joints.

II Cette suppression de la RPP est un contresens technique, historique et démocratique

La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable est une garantie de l’effectivité des contrôles opérés en matière de dépense et des efforts consentis pour recouvrer les recettes publiques. Elle assoit l’autorité du comptable à l’égard de ses interlocuteurs et le fonde à refuser d’exécuter une dépense irrégulière voulue par l’ordonnateur. La suppression de la RPP fragilise donc grandement la régularité de la dépense publique.

Didier Migaud, Président de la Cour des comptes, le soulignait explicitement dans une note interne adressée au procureur général près la Cour des comptes et aux président.es de chambre le 17 juillet 2018, il écrivait ainsi : Avec le principe de la séparation entre les ordonnateurs et les comptables, la RPP est le second garde-fou de notre ordre public financier. Les mesures parfois évoquées qui consisteraient à la supprimer ou à en atténuer la portée ne pourraient que susciter l’incompréhension de nos concitoyens, dont les exigences en termes de reddition des comptes, de transparence de la gestion publique et de redevabilité de ceux qui l’exercent sont croissantes. […]

Supprimer cette responsabilité pécuniaire ferait des comptables publics de simples « caissiers » sans moyen de résister à d’éventuelles pressions des ordonnateurs. Une telle démarche serait mal comprise par l’opinion qui verrait disparaître un dispositif éprouvé qui protège les deniers publics et qui contribue à responsabiliser financièrement des fonctionnaires chargés de responsabilités dans un domaine particulièrement sensible. Cette expression a été réitérée publiquement en octobre 2019 au cours d’une intervention au Conseil d’État.

A l’heure où une partie importante de la population éprouve le sentiment que celles et ceux qui la gouvernent ou qui prennent les décisions ne rendent pas suffisamment compte de leur gestion et de leurs résultats, cette réforme va entamer encore un peu plus la crédibilité de l’exercice de fonctions publiques en rendant plus opaque encore le système de contrôle.

III. Cette réforme ne répond en rien aux exigences de responsabilisation des gestionnaires et de transparence de la gestion

Vous pratiquez dans la fiche l’art rhétorique de l’oxymore avec un cynisme remarquable où alors vous comptez sur votre désopilant sens de l’humour. S’il y a un concours interne entre vous, conviez-nous pour être membres du jury !

Mais vous avez placé la barre très haut en ce début d’année avec le titre I de la fiche : Un régime juridictionnel unique, d’accord mais plus simple, plus lisible et plus juste !

Plus simple et plus lisible ?

Il faudra nous expliquer objectivement en quoi la substitution d’un régime dual juridictionnel et administratif, subjectif reposant sur les notions de faute grave, ayant causé un préjudice financier significatif ou de fautes de gestion ayant occasionné un préjudice financier significatif s’articulant avec une responsabilité managériale appuyée sur la gestion des risques à un régime de responsabilité objective avec remise gracieuse est plus simple et plus lisible.

Plus lisible et plus juste ?

En plus du mécanisme répressif qui ne devrait être qu’exceptionnellement actionné, le comptable relèverait d’une responsabilité managériale, entendez la carotte et le bâton, avec pourquoi pas, une part variable de rémunération qui dépendrait d’indicateurs à définir, à la satisfaction et à l’appréciation modulables. Le discours managérial nous dit-on vise à libérer les gestionnaires de la contrainte juridique qui pèse sur leurs actions. Pour notre part, le respect de la loi, démocratiquement adoptée, fonde l’essentiel de la légitimité du responsable administratif.

Plus juste ? Vraiment ? Il est vrai que la justice est un concept éminemment subjectif !

Plus effectif et plus juste encore ?

L’un des problèmes les plus aigus de la gestion publique réside dans l’absence d’effectivité de la responsabilité financière des ordonnateurs. Nous attendons de voir quelle sera celle des ordonnateurs de l’État puisque les ministres sont exclus du dispositif ! Quant aux collectivités locales, ce n’est pas en désignant des boucs émissaires au travers des DGS que la situation s’améliorera. La responsabilité financière est distincte de la responsabilité politique. La deuxième n’absorbe pas la première. Or, c’est bien à ce niveau qu’il y a un véritable problème. Écarter les élus locaux et les ministres constituent toujours une scandaleuse anomalie.

La responsabilisation des ordonnateurs aurait pu passer par l’édiction d’un régime propre véritablement effectif.

IV. Cette réforme accélère le démantèlement du statut du comptable public

Cette réforme accélère le démantèlement du statut du comptable public qui perd l’ensemble de ses spécificités pour devenir chef de service. La RPP garantissait l’autonomie du comptable public vis-à-vis des directions locales. Il est désormais assujetti à la responsabilité managériale. Son régime indemnitaire spécifique est condamné. Celui lié à l’exercice de la fonction de conseil dans le secteur public local a d’ores et déjà disparu. La suppression de la RPP annonce la future remise en cause du régime indemnitaire de l’ensemble des comptables justifié par le risque de mise en cause de la responsabilité pécuniaire.

Nous attendons donc une présentation plus complète du contenu du projet d’ordonnance avant de vous poser les nombreuses questions que soulève l’article 41 de la loi de finances. Mais avant de conclure, une dernière remarque. Cette réforme ne choque pas seulement les comptables du réseau et les représentantes et représentants syndicaux de la DGFIP. Elle heurte profondément nombre de magistrats de la Cour des comptes qui soulignent combien elle constitue un danger pour le contrôle démocratique de la régularité de l’utilisation de l’argent public et donc in fine du consentement à l’impôt.

A l’issue des déclarations liminaires, le Président du GT a apporté une première série des réponses aux interpellations convergentes des organisations syndicales qui reprochaient à la DGFIP d’avoir positionné cette réunion à une date où les comptables, experts des OS ne sont pas en mesure de se libérer, en raison des travaux de clôture et d’ouverture des exercices comptables. Par ailleurs la vacuité des documents est inadmissible dès lors que le projet d’ordonnance est finalisé et qu’il n’a pas été, au moins dans sa substance, communiqué aux représentant·es du personnel.

Selon lui, la DG a cherché à organiser une réunion avec les OS depuis septembre sans pouvoir trouver de date commune ! Il faut dire qu’il y a eu une sollicitation en septembre un jeudi soir pour le lendemain 16h00 ! Or nombre des réprésentant·es des OS étaient à cette période en assemblées générales.

La DGFIP n’a pas communiqué le projet d’ordonnance aux OS car le texte est à l’arbitrage du premier ministre face à la persistance de divergences entre la DGFIP et la Cour des comptes. Ce à quoi il lui a été bien évidemment répondu que la communication aux OS ne signifie pas publication des documents de travail !

 Face à l’exaspération des OS qui, une fois encore, ont été écartées des réflexions en amont sur l’élaboration du nouveau régime de responsabilité et de ses implications pour les collègues, le Président de séance affirme que la centrale a travaillé avec les délégations, certains comptables et les associations !

Ignorance feinte ou bien réelle, il semble que la notion d’élections démocratiques et de représentant·e du personnel lui soit totalement étrangère ! Il a à plusieurs reprises, pour s’en étonner, relevé la technicité de nos questions et de nos analyses !!! Devant tant de mauvaise foi, parfois les bras nous en tombent…

Il a également proposé une nouvelle réunion avec les OS une fois les arbitrages rendus mi-janvier avant transmission du texte au Conseil d’Etat.  

Une première série de questions techniques a ensuite été posée. Solidaires Finances Publiques a notamment interrogé l’administration sur la définition de la faute grave. Il existe en effet plusieurs acceptions de l’expression en droit administratif et celle-ci diffère substantiellement sur le plan disciplinaire et sur le plan de la responsabilité par exemple.

L’ordonnance va-t-elle par ailleurs préciser la notion de préjudice financier significatif ? Le président de la cour des comptes avait en effet indiqué qu’il revenait à la loi, donc désormais à l’ordonnance de fixer les principaux contours de ces expressions.

Il est indiqué dans la fiche du GT que la responsabilité du gestionnaire peut être engagée devant la nouvelle juridiction financière en cas de faute grave et de préjudice financier significatif ou de négligences répétées ? Cela signifie-t-il que le dispositif est alternatif, des négligences répétées n’étant pas nécessairement des fautes graves ?

Vous relevez à juste titre, l’absence d’effectivité de la responsabilité financière des ordonnateurs. C’est d’ailleurs le principal problème de la responsabilité des gestionnaires publics. Mais vous prévoyez immédiatement des lettres de couvertures rédigées par les autorités politiques. Dès lors la responsabilité financière des ordonnateurs de l’Etat et locaux devient purement théorique !

Toujours à la lecture de la fiche du GT, il n’est pas indiqué que le parquet de la nouvelle juridiction financière peut s’autosaisir. C’est curieux puisque les CRC peuvent saisir la juridiction.

Pouvez-vous préciser le mécanisme de signalement des irrégularités à l’ordonnateur ? Ce dispositif n’a pas l’air contraignant. Quelles en seraient les suites ?

Qu’entendez-vous par responsabilité managériale qui va se substituer pour partie à la responsabilité devant les juges des comptes ?

Le choix de la procédure managériale, disciplinaire ou juridictionnelle dépendra-t-elle des directions locales ?

Quelles sont les dispositions contenues dans l’ordonnance et annoncées dans l’article 41 de la loi de finances pour 2022 qui garantissent que les comptables continueront à jouer pleinement leur rôle de garant de la régularité des opérations de recettes et de dépenses ?

S’agissant du périmètre des personnes concernées et cette fois ci des ordonnateurs, les chefs de service de la DGFIP qui ordonnent des dégrèvements relèveront -ils de la nouvelle responsabilité des gestionnaires publics en cas de décision mal fondée ?

La CGT pose ensuite la question de la mise en cause éventuelles des exécutants.

FO demande également comment les comptes seront rétablis en cas de manque dans la caisse.

L’UNSA demande si les poursuites devant la juridiction financière pourront relever de la protection fonctionnelle et comment sera calculé le plafond d’amende des 6 mois de rémunération, avec ou sans les primes.

L’administration souligne que le nouveau système est centré sur la faute, contrairement au précédent système qui était à l’origine purement objectif.

La faute grave est une notion générique qui sera précisée par la jurisprudence. Solidaires Finances Publiques demande a minima qu’une typologie soit établie dans le texte initial. A coté de ce cas d’engagement de la responsabilité devant la juridiction financière existera au moins deux autres cas, la faute de gestion, création jurisprudentielle de la CDBF qui peut inclure une répétition de négligences caractérisées et l’octroi d’avantages indus à autrui.

La personne poursuivie sera celle qui est à l’initiative de la faute, c'est-à-dire le donneur d’ordre ou une personne qui aurait pris de son propre chef l’initiative. Solidaires Fait alors remarquer qu’il y a alors une superposition, pour ne pas dire confusion des responsabilités disciplinaire, financière et pénale.

Seules les fautes d’une particulière gravité devraient donner lieu à l’engagement de la responsabilité devant la juridiction financière.

Le préjudice financier significatif ne s’apprécierait ni en montant, ni en pourcentage. Il s’agirait d’un préjudice qui porte atteinte à l’équilibre financier du budget dont le comptable a la charge. Pour Solidaires Finances Publiques l’expérience de l’interprétation extensive qu’à fait la Cour des comptes de la notion de manquement avec préjudice financier invite à ce que cette notion soit précisée dans l’ordonnance.

Le dispositif est bien alternatif contrairement à ce que pourrait laisser penser les premiers commentaires de l’article 41 de la Loi de finances. Il y aura possible engagement de la responsabilité financière devant la juridiction pour manquement grave ayant entraîné un préjudice financier significatif, ou faute de gestion se traduisant par des manquements répétés conduisant à un préjudice significatif pour le budget considéré ou avantage indu à autrui.

Le parquet de la Cour des comptes peut se saisir si elle constate un manquement grave lors des contrôles qu’elle continue à exercer.

La responsabilité managériale est une responsabilité classique du gestionnaire. En cas de dysfonctionnement, doit être d’abord envisagé les correctifs à mettre en œuvre en termes de contrôle interne. La sanction peut éventuellement conduire à une diminution des primes accordées au comptable.

Les exécutants ne pourront être mis en cause, s’il apparaît qu’ils mettent en œuvre un ordre écrit. Seule l’initiateur de la faute grave sera sanctionné.

La responsabilité de l’ordonnateur prononçant un dégrèvement pourrait théoriquement être engagé s’il apparaissait que celui est manifestement infondé et qu’il a entraîné un préjudice financier significatif. Cette hypothèse apparaît en réalité peu probable car une erreur, à la supposer établie, ne suffirait pas à enclencher le mécanisme de la responsabilité.

En cas de manquement dans la caisse, c’est l’organisme dont le budget est concerné qui supporte la perte sauf s’il s’agit d’un organisme autre que l’Etat et que le manquement résulte d’une faute d’un comptable de la DGFIP. Dans ce cas, c’est l’Etat qui supportera la perte.

S’agissant des poursuites devant la juridiction financière, la protection fonctionnelle qui relève d’un principe général du droit peut s’exercer sauf faute personnelle de l’agent·e.

Le plafond de la sanction est fixé à partir de la rémunération brute de l’agent·e, hors primes.

Solidaires Finances Publiques a dénoncé la confusion des responsabilités financière, disciplinaire et pénale qui apparaît au regard des réponses apportées par l’administration. Cette réforme participe du renforcement de l’inféodation des comptables aux directions locales au travers de la responsabilité managériale. La réforme empêche toute amélioration de l’effectivité de la responsabilité des ordonnateurs. C’était pourtant un des aspects essentiels d’une réforme visant à améliorer le contrôle de la régularité de l’emploi de l’argent public.